来源：《国民经略》
作者：凯风
近些年，省市合并正悄然兴起。
01
全球目光聚焦亚洲，越南“撤县并省”的落幕，韩国“道市合并”的序幕即刻拉开。继此之前，又一个亚洲国家做出类似调整，韩国全南光州统合特别市宣告成立。四十载光阴逝去，全罗南道与光州广域市再度融合，两者地位等同首尔特别市。但这并非终点。韩国政府计划将大田市与忠清南道、大邱市与庆北道、釜山与庆南及蔚山等地纳入合并考量。
韩国的行政区划与中国古代有几分相似，大致分为三级：特别市/广域市/道—自治市/郡/区—邑/面/洞。其中，道与广域市、特别市同级，属于省级。例如首尔特别市，类似直辖市，京畿道、全南道等类比于省。
韩国此次推动道市合并，相当于将直辖市与周边省份整合。若顺利实施，预计省级区划将从17个缩减至12-13个，更有利于加强行政管理。韩国国土面积仅10万平方公里，与江苏相仿；人口约5100万人，接近广西的水平。
若将韩国视为一个省，首尔特别市相当省会，釜山、仁川等广域市称作副省级市，全南道等比作地级市。二者的不同在于，韩国的“市”侧重城镇化发达区域，类似我国的城区；道则包含城市及乡村，如同地级市。
从这一角度出发，韩国的道市合并，与中国城市合并的举措多有相似之处，最终形成的广域市，也与我国“市辖县”概念颇为接近。未来广域市将不再局限于城市范围，而是涵盖广阔的县域和乡村地区，资源整合能力将显著增强。
02
韩国为何当下要推进“道市合并”？官方解释是打造更多经济强市，促进均衡发展，以缓解首尔都市圈“一城独大”的局面。实际上，一半韩国人口挤在首尔都市圈，这里贡献了50%以上的GDP，集中了80%以上的百强企业。
合并后的光州综合市被看作南部增长中心，以半导体和AI产业为主，也是韩国新一轮千万亿级投资的重点区域。但光州人口仅320万，GDP7000多亿元，与首尔差距依然明显。行政区划过多，一些道只有一两百万人口，最少的济州道不足50万人，难以独立运作。
首都圈过于强势，虽然符合经济规律，但其他地区产业、人口空心化问题日益突出，不利于长远繁荣。韩国面临的另一大挑战是人口衰减问题。马斯克曾预言韩国可能成为全球首个消失的国家。
这并非空穴来风，而是基于当前低生育率的现实。日本人口危机已广为人知，而韩国生育率位列全球倒数第一。尽管近年借助回声生育潮、后疫情补偿效应、股市上扬等因素，出生率连续三年回升，但仍远未达到2.1的正常世代更替水平。
换言之，尽管降幅有所收窄，但总人口减少的趋势难以逆转。悲观预测显示，到2070年，总人口将从5100多万降至3700多万。韩国统计厅测算，目前人口“消失危险地区”已有100多个，接近全国市郡区的一半。
人口不断流失，过去为适应人口增长而设计的行政区划，自然不再适用，合并势在必行。此外，道与广域市之间职能交叉，产业规划协调不畅，矛盾日渐增多，合并反而能产生“1+1>2”的效果。
03
省市撤并，是否会在其他国家推广？
去年，越南实施最大规模行政区划改革，将全国63个省份合并为34个，同时取消县级行政层级。不到一年，改革完成，越南为此裁撤10万公务员，力度大、速度快，被称为“重整江山”。
韩国改革路径则截然不同。政区合并，非但不会主动裁撤公务员，反而将给予额外财政支持。这与韩国利益多元的政治结构密切相关，政界内外、地区间、上下级之间均有诸多博弈。
虽然不会主动削减“铁饭碗”，但政区合并后公务员数量势必过剩。对此，韩国计划通过自然减员来化解，即“只出不进”或“多出少进”。
