地面空间开发已近极限，北京还能从何处挖掘潜力？8月4日，新京报记者自北京市规划和自然资源委员会获悉，《北京市地下空间专项规划（2025年—2035年）》（下文简称《规划》）近日正式印发。这是北京首个在市域层面编制的地下空间专项规划，为未来十余年的地下空间开发与保护确立了顶层设计。北京拟通过“用地下换地上”的策略，补齐民生短板，以此治理“大城市病”。
据《规划》预测，到2035年，北京地下空间总建筑规模将达到约4亿平方米，人均面积约为17.4平方米。市规划自然资源委相关负责人指出，北京将着力推动重点地区地下空间的高品质利用，打造一批立体城市发展的示范窗口。
地下空间不仅是关键的安全防护屏障，更是城市发展的战略机遇区。该负责人介绍，《规划》作为北京首部市级地下空间专项规划，系统谋划了资源的保护与利用。通过科学合理的地下开发及地上地下的统筹利用，推动城市空间结构与生态安全格局持续优化。预计到2035年，北京将建成多维、安全、高效、便捷且可持续的立体宜居城市，从而为2050年建成具有全球影响力的立体城市典范夯实基础。
具体而言，《规划》明确，通过地上地下空间的协调统筹，以地下置换地上，缓解城市功能提升与建设空间紧张之间的矛盾。此举旨在推动绿色低碳发展，助力花园城市建设，提升运行效率与经济活力，增强基础设施综合承载力，有效治理“大城市病”。
借助地下空间的统筹开发与综合利用，《规划》致力于拓展公共空间，补齐停车及公共服务设施短板，持续推进城市更新。同时，盘活存量地下空间，加强老旧管线更新改造，优化居住环境与设施条件，以此增强民众获得感，提升城市宜居水平。
此外，《规划》提出统筹以人民防空工程为代表的各类地下安全设施，构建地下综合安全系统。该系统需满足消防、防洪、防涝、防震等防灾要求，实现平战结合与“平急两用”，从而提升城市应对战争、巨灾及各种灾害风险时的抵抗力与恢复力。这不仅能保障供电、供水、供气、通信等地下生命线工程的安全运行，也为重要战略设施建设提供空间保障，提高首都安全韧性。
该负责人透露，预计到2030年，城市空间集约利用水平将显著提升，存量地下空间的使用效益与环境品质得到有效改善。增量地下空间将更注重地上地下的统筹及功能系统的协调，深化以轨道交通线网为骨架、重点功能区为节点的发展结构。随着各类功能设施系统逐步完备，地下空间安全韧性有效提升，管理体系与法规制度也将初步建立。
划定三类分区确立地下空间“红线”，建立地下水位动态监测网络
“我们将构建全域全要素生态安全管控体系，科学划定禁止建设区、有条件建设区和适宜建设区三类安全管控分区，合理避让灾害风险区域。”该负责人举例称，禁止建设区约占市域面积的30%，主要位于山区；平原区约6%的地区也被划为禁止建设区。这些区域包括生态保护红线、水库、水源地、饮用水水源一级保护区、古树名木保护范围等重要生态功能区，以及活动断裂、地裂缝、岩溶塌陷等地质高风险区。原则上，该范围内禁止开发性、生产性地下空间建设，仅允许在符合法律法规且不破坏生态功能的前提下，开展有限的人为活动（国家重要项目除外）。
有条件建设区约占市域面积的40%，其中平原区约16%。此类区域主要包括饮用水水源二级保护区、蓄滞洪区、河道、地面沉降区、砂土液化区等具备一定生态功能或存在地质风险的区域。在满足生态安全及地质灾害防护前提下，可结合实际需求审慎有序利用。该负责人介绍，适宜建设区约占市域面积的30%，平原区占比约78%。在此范围内，应结合城市建设需求有序开发，促进资源集约高效利用。
依据《规划》，北京将建立地下综合防灾系统，统筹人防工程等安全设施，补充完善应急避难场所体系，提升巨灾与突发事件应对能力。同时，加强地下水位变化应对，建立动态监测网络，完善适应水位变化的设计与标准，从源头控制风险隐患。
利用地下空间补齐停车及民生短板
记者注意到，《规划》对北京地下空间现状与发展趋势进行了量化分析。预测显示，至2035年，全市地下空间总建筑规模约4亿平方米，人均规模约17.4平方米，地上地下建筑规模比约为1∶0.2。
《规划》深化圈层布局，依据各圈层功能定位实施差异化引导。首都功能核心区坚持“用地下换地上”，利用地下空间提升中央政务服务保障能力，鼓励具备条件的成片传统平房区集中建设地下空间，促进地面减量降层。中心城区坚持地上地下联动，在城市更新中用好地下空间，补齐停车、便民服务等短板，增加地面绿色开敞空间。北京城市副中心和多点地区坚持地上地下一体规划建设，发挥规模效应，高标准打造地下功能设施系统。生态涵养区坚持生态保护优先，探索生态友好的利用模式。首都都市圈则加强协同保障，提升跨区域生命线廊道联通能力。
《规划》坚持存量更新与增量提质并重，多措并举释放地下空间潜力。其中包括加强地下空间互连互通，推动北京商务中心区等重点功能区、王府井等商圈的便捷联系，强化八站两场及重要轨道交通站点的立体交通接驳。完善地下基础设施系统，保障水、电、气、热等生命线工程安全，有序开展老旧管线更新，稳步推进综合管廊建设，促进停车设施建设。同时，促进地上地下一体化城市更新，优化存量空间功能，盘活资源，补齐民生短板。
此外，《规划》还强调提升地下空间品质与环境体验，补充文商旅体展等服务功能。鼓励通过设置下沉广场、中庭等营造多首层空间体验，形成多元消费场景，激发城市活力。应用先进工程技术，提高智能建造水平。
建设示范工程，打造立体城市发展窗口
依据《规划》，北京将健全地下空间规划编制体系，推动重点地区详细规划编制，强化多部门协同，建立涵盖规划、建设、管理、运营、监督全生命周期的协同管理机制。推动数智化建设，建立二、三维联动的综合数据库，以核心区和城市副中心为重点构建数字孪生地下城市。加快综合立法进程，完善存量更新、互连互通等配套政策。
记者了解到，下一步，市规划自然资源委将组织制定《规划》实施工作方案，结合政策清单和实施任务清单，有序推动规划落地。抓好示范工程建设，推动重点地区高品质利用，打造一批立体城市发展的示范窗口。
记者/曹晶瑞 编辑/张树婧 校对/李立军
